Administered Incentive Pricing

สัปดาห์นี้ไปนั่งเรียนวิชาการกำกับดูแลคลื่นความถี่กับ ITU มา มีประเด็นที่น่าสนใจบางประการควรมาจดเก็บไว้สักหน่อย บล็อกแรกขอประเดิมด้วยเรื่อง Administered Incentive Pricing หรือ AIP ก่อนอื่นต้องเท้าความสักนิดว่า การกำกับดูแลคลื่นความถี่เป็นแนวคิดที่มีมานานแล้ว และพัฒนามาโดยตลอด โดยแนวทางที่ได้รับการยอมรับในยุคหลังๆ คือการตั้ง regulator ที่เป็นหน่วยงานอิสระออกจากหน่วยงานของรัฐที่เดิมเคยดูแลความถี่ เพื่อการแข่งขันที่เท่าเทียมกันมากขึ้นของหน่วยงานรัฐและเอกชน กสทช. บ้านเราก็ดำเนินตามรอยนี้ เพียงแต่มาช้าไป 10 กว่าปีจากแผนเดิมในรัฐธรรมนูญปี 40 รูปแบบการบริหารคลื่นที่ได้รับการยอมรับโดยทั่วไปคือการให้ใบอนุญาตใช้คลื่น (licensing) ซึ่งแต่ก่อนก็มีวิธีการคัดเลือกว่าจะให้ใบอนุญาตกับองค์กรใดหลายวิธี เช่น ให้มันดื้อๆ, กำหนดรูปแบบการใช้งานคลื่นก่อนว่าจะใช้งานคลื่นช่วงนี้กับเรื่องอะไร, ยื่นคุณสมบัติให้คัดสรร (beauty contest) เป็นต้น ส่วนการจ่ายผลตอบแทนให้กับ regulator เป็นค่าใช้คลื่นก็มีหลายแบบเช่นกัน บางกรณีจะใช้ค่าธรรมเนียมแบบตายตัว เช่น ปีละ xx บาทโดยขึ้นค่าธรรมเนียมปีละ yy% เป็นต้น แต่พอความต้องการคลื่นเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และการแข่งขันในตลาดมีสูงขึ้น กระบวนการออกใบอนุญาต+เก็บค่าธรรมเนียมก็ต้องพัฒนาตัวเองตาม เทร็นด์ของการกำกับดูแลคลื่นในระยะหลังๆ จึงหันมาใช้กลไกตลาด (market mechanism) เข้ามาช่วยเพื่อให้ประสิทธิภาพของการใช้คลื่นดีขึ้น (คือคลื่นถูกใช้ครบถ้วนไม่มีใครเอาไปดองเล่นๆ) และได้ผลตอบแทนเข้ารัฐเต็มเม็ดเต็มหน่วยอย่างที่ควรจะเป็น (โดยใช้การแข่งขันตามตลาดช่วยดันเรื่องราคา) เท่าที่อ่านจากรายงานของ Ofcom กลไกตลาดที่ถูกนำมาใช้กับการกำกับดูแลคลื่นในช่วงหลังๆ มีด้วยกัน 3 อย่าง - __การประมูลคลื่น (spectrum auction)__ เพื่อให้ผู้ซื้อแข่งขันกันเอง รัฐจะได้ผลตอบแทนสูงสุดตามกลไกตลาด - __การขายคลื่น (spectrum trading หรือ secondary market)__ อธิบายง่ายๆ คือเอาคลื่นมือสองมาขายในกรณีที่ไม่ใช้ ซึ่งจะช่วยแก้ปัญหาซื้อคลื่นไปแล้วใช้ไม่คุ้ม แต่จะเอาไปทำอะไรต่อก็ไม่ได้ - __การคิดค่าเสียโอกาสในการใช้คลื่น (administered incentive pricing)__ เป็นการคิดเงินเพื่อกดดันให้คนที่ถือคลื่นอยู่ต้องคายคลื่นที่ใช้ไม่คุ้ม (ในเชิงเศรษฐศาสตร์) กลับมาสู่ตลาด กรณีของเมืองไทยนำการประมูลคลื่นมาใช้แล้วในกฎหมายของ กสทช. ส่วนการขายคลื่นยังไม่มีใช้ (และห้ามไว้ในตัว พรบ.) ที่ผมคิดว่าน่าสนใจคือ AIP น่าจะเอามาใช้แก้ปัญหาหน่วยงานภาครัฐเอาคลื่นไปดองไว้เยอะๆ แล้วไม่ยอมคืนคลื่นกลับมาได้ ปัญหาของวงการกำกับดูแลคลื่นทั่วโลกจะคล้ายๆ กันคือแต่ก่อนนี้คนดูแลคลื่นเป็นหน่วยงานของรัฐ (เช่น ทหาร วิทยาศาสตร์ สำรวจ โทรคมนาคม สื่อสารมวลชน) แต่พอแยก regulator ออกมาดูแล หน่วยงานเหล่านี้มักไม่ได้คืนคลื่นกลับมาเป็นอิสระด้วย (ทำนองว่าอ้อยเข้าปากช้างไปแล้ว) ทำให้ regulator ทั่วโลกมีปัญหาว่าคลื่นไม่พอจัดสรรให้ภาคเอกชน จะไปดึงกลับมาดื้อๆ ก็ต้องชนกับหน่วยงานรัฐเหล่านี้แน่นอน AIP เป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยกดดันให้หน่วยงานรัฐพวกนี้คืนคลื่นกลับมาได้ (บ้าง) โดยอาศัยหลักการว่า ไม่คืนไม่เป็นไร แต่ regulator จะคิดเงินค่าใช้งาน โดยคำนวณจาก "ค่าเสียโอกาส" ของคลื่นที่จะไปทำประโยชน์ในเชิงพาณิชย์นะ ตัวอย่างเช่น กระทรวงกลาโหมถือคลื่น A เอาไว้ ถ้าเป็นการกำกับดูแลแบบเดิม regulator อาจคิดค่าธรรมเนียมการใช้คลื่น 1 ล้านบาทต่อปี โดยพิจารณาจาก__ต้นทุนในการกำกับดูแล__ของ regulator ซึ่งไม่เยอะนัก ค่าธรรมเนียมนี้อาจถือว่าถูกจนกระทรวงกลาโหมยินดีจ่ายเพื่อเก็บคลื่นไว้เฉยๆ หรือส่งสัญญาณปีละ 3-4 ครั้งก็ได้ แต่ถ้าคิดค่าธรรมเนียมแบบ AIP ทางฝ่าย regulator ต้องมาประเมินว่าถ้าได้คลื่น A มาแล้วนำไปจัดสรรใหม่ (สมมติว่าประมูล) ได้เงินมา 1000 ล้านบาทต่อปี แต่ในความเป็นจริง กระทรวงกลาโหมไม่ยอมคืนคลื่นนี้ ดังนั้น regulator ก็เสียรายได้ไปเปล่าๆ 999 ล้านบาทต่อปี (ซึ่งรัฐเสียประโยชน์) ก็ยินดีจะให้ใช้คลื่นต่อไป แต่จะขอคิดเงินจากกระทรวงกลาโหมเป็น 5% ของรายได้พึงประเมินก็คือ 50 ล้านบาทต่อปี พอเงินเยอะขึ้นมา กระทรวงกลาโหมอาจจะเริ่มรู้สึกว่า ถือไว้เฉยๆ มันแพงแฮะ แต่จะเอาไปใช้งานเชิงพาณิชย์เพื่อหารายได้ก็ทำไม่ได้ เพราะขอคลื่นมาใช้เพื่อกิจการอื่น ดังนั้นกลาโหมอาจเริ่มมองว่าเป็นต้นทุนที่ต้องจ่ายออกไปเรื่อยๆ จนสุดท้ายไม่คุ้มและขอคืนให้ regulator ดีกว่า เท่าที่มีข้อมูล ประเทศแรกที่นำแนวทาง AIP มาใช้คืออังกฤษ ใช้ตั้งแต่ปี 1998 โดยเป็นส่วนหนึ่งของแผนการพัฒนาคลื่นความถี่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด รายละเอียดสามารถอ่านได้จาก[รายงานของ Ofcom](http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/other/spectrum-research/policy_report/) ในปี 2009 ซึ่งมองย้อนหลังไป 10 ปีเพื่อดูว่านโยบาย AIP เกิดขึ้นมาได้อย่างไร และมีผลกระทบต่อการจัดสรรคลื่นมากแค่ไหน การประเมินของ Ofcom ระบุว่า AIP เป็นแค่ "ส่วนหนึ่ง" ของการบีบให้คืนคลื่นเท่านั้น แต่ก็ระบุคลื่นความถี่หลายช่วงที่หน่วยงานอื่นของรัฐคืนมายัง Ofcom (ในจำนวนนี้ก็มีกระทรวงกลาโหมของอังกฤษด้วย) แม้ในแง่จำนวนถือว่ายังไม่เยอะนัก แต่ก็มีผลต่อการคืนคลื่นแน่นอน การคิดราคา AIP เป็นเรื่องซับซ้อนและหาจุดเหมาะสมยาก ทั้งในแง่ว่าควรคิดค่า AIP กับคลื่นประเภทใดบ้าง และควรคิดราคาเท่าไร อันนี้คงต้องศึกษารายละเอียดกันต่อไป